Dự án BOT cao tốc Bắc Nam: Cần kiểm soát như đầu tư công

Theo đó, phần vốn nhà nước tham gia 8 dự án BOT trên tuyến cao tốc Bắc Nam sẽ nhiều hơn, nhưng yêu cầu với nhà đầu tư tham gia sẽ khắt khe hơn.

Vốn ngân sách cần 55.000 tỷ đồng

Nghị quyết 52/2017/QH14 (NQ52) của Quốc hội thông qua chủ trương đầu tư 11 dự án thành phần trên tuyến cao tốc Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2017-2020, xác định hình thức đầu tư các đoạn tuyến này là đầu tư công sử dụng toàn bộ vốn ngân sách nhà nước (NSNN) 3 dự án, và đầu tư công theo hình thức đối tác công tư 8 dự án.

Để triển khai thành công 11 dự án trên tuyến cao tốc Bắc-Nam, từ nay đến 2020 cần có phương án khả thi trong huy động nguồn tín dụng, bởi đây là yếu tố quan trọng nhất quyết định thành công dự án. Bộ GTVT đã kiến nghị Thủ tướng giao NHNN chủ trì phối hợp với Bộ KH-ĐT, Bộ Tài chính, Bộ GTVT nghiên cứu, đề xuất phương án huy động vốn tín dụng cho dự án, đồng thời có hướng dẫn cụ thể các điều kiện để nhà đầu tư các dự án được tiếp cận vốn.

Theo Bộ GTVT

Tổng mức đầu tư sơ bộ 11 dự án lên tới 118.716 tỷ đồng, trong đó vốn NSNN 55.000 tỷ đồng, nguồn vốn huy động ngoài NS 63.716 tỷ đồng. Nhu cầu sử dụng đất của 11 dự án theo tính toán 3.736ha, trong đó đất trồng lúa 1.037ha.

Tuyến đường bộ cao tốc Bắc Nam đi qua địa phận 20 tỉnh, thành phố, đóng vai trò xương sống hành lang kinh tế Bắc Nam, kết nối 2 trung tâm chính trị, kinh tế lớn Hà Nội và TPHCM. Việc đầu tư xây dựng tuyến cao tốc này sẽ tác động đến 45% dân số, ảnh hưởng đến hoạt động của 75% cảng biển cả nước và 67% khu kinh tế của cả nước, đóng góp quan trọng vào tăng trưởng GDP những năm tới.

Theo kế hoạch, tuyến cao tốc Bắc Nam được phân kỳ đầu tư theo 3 giai đoạn, 2017-2020, 2021-2025 và giai đoạn sau năm 2025. Dự kiến, đến năm 2028 tuyến cao tốc Bắc Nam hoàn thành đúng theo quy mô, cấp đường quy hoạch.

Theo NQ52, trong 3 năm tới sẽ xây dựng các đoạn từ Cao Bồ (Nam Định) đến Bãi Vọt (Hà Tĩnh); từ Cam Lộ (Quảng Trị) đến La Sơn (Thừa Thiên Huế); từ Nha Trang (Khánh Hòa) đến Dầu Giây (Đồng Nai), cầu Mỹ Thuận 2 (nối Tiền Giang và Vĩnh Long). Tổng chiều dài các đoạn tuyến này khoảng 654km, được chia thành 11 dự án thành phần vận hành độc lập, với hình thức, quy mô đầu tư khác nhau. Trong đó, dự án Cao Bồ - Mai Sơn (15km), Mai Sơn - Quốc lộ 45 (63km), Quốc lộ 45 - Nghi Sơn (43km), Nghi Sơn - Diễn Châu (50km), Diễn Châu - Bãi Vọt (50km), Cam Lộ - La Sơn (105km), Nha Trang - Cam Lâm (29km), Cam Lâm - Vĩnh Hảo (91km), Vĩnh Hảo - Phan Thiết (106km), Phan Thiết - Dầu Giây (98km), cầu Mỹ Thuận 2 và đường dẫn 2 đầu cầu (7km).

Các dự án này đều có quy mô đầu tư 4 làn xe, đạt tiêu chuẩn đường ô tô cao tốc 80-120 km/giờ, ngoại trừ dự án Cam Lộ - La Sơn có quy mô 2 làn xe. Có 3 dự án sử dụng toàn bộ vốn NSNN là Cao Bồ - Mai Sơn 1.612 tỷ đồng; Cam Lộ - La Sơn 7.900 tỷ đồng và cầu Mỹ Thuận 2 khoảng 5.125 tỷ đồng. 8 dự án còn lại sẽ huy động vốn đầu tư tư nhân thông qua hình thức hợp đồng BOT.

Sửa khung pháp lý PPP

Về hiện trạng triển khai dự án, Bộ GTVT cho biết trong số 11 dự án có dự án Cao Bồ - Mai Sơn đang thực hiện đầu tư, dự án Dầu Giây - Phan Thiết đã phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi (NCKT); 3 dự án Mai Sơn - Quốc lộ 45, Quốc lộ 45 - Nghi Sơn và Cam Lộ - La Sơn đã cơ bản hoàn chỉnh báo cáo NCKT; 5 dự án đang lập báo cáo NCKT là Nghi Sơn - Diễn Châu, Diễn Châu - Bãi Vọt, Nha Trang - Cam Lâm, Cam Lâm - Vĩnh Hảo, Vĩnh Hảo - Phan Thiết, và 1 dự án chưa lập báo cáo NCKT là cầu Mỹ Thuận 2.

Muốn tham gia dự án, nhà đầu tư BOT phải có vốn sở hữu 20% tổng mức đầu tư dự án trở lên, chứng minh được khả năng huy động vốn; được cam kết lợi nhuận và phải đấu thầu công khai để được quyền thực hiện. Các dự án BOT sẽ được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt TKKT, dự toán trước khi đấu thầu. Đây sẽ là giải pháp hữu hiệu để hạn chế tình trạng kê khống tổng mức đầu tư dự án BOT thời gian qua

Bên cạnh đó, 9/10 dự án phải lập lại báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM) vì đã quá thời gian 24 tháng, 1 dự án chưa lập báo cáo ĐTM. Thời gian để hoàn thiện, thẩm định báo cáo NCKT và ĐTM mất tối thiểu 6-9 tháng, tùy theo từng dự án.

Hơn nữa, thời gian lập thiết kế kỹ thuật (TKKT), dự toán và thẩm định, phê duyệt đối với dự án BOT cần tối thiểu 12 tháng, thời gian thực hiện công tác giải phóng mặt bằng (GPMB) mất 24 tháng. Còn nếu việc lập phê duyệt TKKT không được tiến hành cùng lúc với thực hiện GPMB sẽ kéo dài thời gian thêm 6 tháng. Thời gian tổ chức đầu thầu lựa chọn nhà đầu tư mỗi dự án mất khoảng 12 tháng, trong đó có 4 tháng thực hiện sơ tuyển, 8 tháng tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư BOT.

Với tiến độ thực hiện như trên, dự kiến có thể khởi công gói thầu đầu tiên của các dự án đầu tư công vào tháng 8-2018, và có thể ký hợp đồng dự án đầu tiên theo BOT vào cuối năm 2019. Sau khi ký hợp đồng BOT, các dự án sẽ được triển khai đồng loạt, do công tác GPMB thời điểm đó đã cơ bản hoàn thành và đã phê duyệt TKKT.

Tuy nhiên, để đẩy nhanh tiến độ các dự án, Bộ GTVT đề xuất Chính phủ một loạt giải pháp, trong đó có việc sửa khung pháp lý về PPP để dễ dàng hơn trong việc lựa chọn nhà đầu tư, huy động vốn cho các dự án. Cụ thể, do 11 dự án thành phần được triển khai theo tiến độ khác nhau, Bộ GTVT kiến nghị Chính phủ cho phép bộ chủ động điều chỉnh kế hoạch vốn trái phiếu chính phủ (TPCP) giao hàng năm cho từng dự án, để bảo đảm giải ngân hết phần vốn đã giao.

Để kiểm soát chặt chẽ hơn chi phí đầu tư 8 dự án BOT trên tuyến cao tốc Bắc Nam, Bộ GTVT kiến nghị Chính phủ chấp thuận cho triển khai lập và phê duyệt TKKT, dự toán xây dựng công trình làm cơ sở xác định giá gói thầu và tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Đồng thời, giao Bộ KH-ĐT bổ sung quy định này vào các nghị định sửa đổi NĐ15, NĐ30 về đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư theo PPP. Trong trường hợp chỉ có 1 nhà đầu tư vượt qua vòng sơ tuyển, Bộ GTVT sẽ báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét quyết định như trường hợp không lựa chọn được nhà đầu tư theo NQ52 của Quốc hội.

Tránh tình trạng nhà đầu tư BOT sau khi ký hợp đồng chính thức nhưng chậm huy động vốn, Bộ GTVT cũng kiến nghị Chính phủ chấp thuận cho bổ sung vào dự thảo hợp đồng BOT trong hồ sơ mời thầu quy định “hợp đồng dự án sẽ hết hiệu lực nếu sau 3 tháng nhà đầu tư chưa ký được hợp đồng tín dụng với ngân hàng, tổ chức tín dụng đủ phần vốn vay theo quy định để triển khai dự án”.

Đặc biệt, Bộ GTVT kiến nghị Chính phủ chấp thuận sử dụng giá trị vốn góp của Nhà nước thông qua đấu thầu là giá trị thanh toán cuối cùng cho nhà đầu tư. Việc thay đổi giải pháp kỹ thuật, biện pháp thi công, áp dụng công nghệ mới… dẫn đến chi phí đầu tư dự án tăng, giảm, nhà đầu tư phải tự chịu trách nhiệm về sự chênh lệch chi phí, với điều kiện phải đảm bảo yêu cầu về chất lượng công trình và tiến độ dự án. Trường hợp có điều chỉnh hạng mục do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định sẽ thanh toán theo quy định từ nguồn đầu tư của Nhà nước, nằm trong chi phí dự phòng khối lượng dự án.

Việc xác định tổng vốn đầu tư dự án BOT cũng được kiến nghị làm rõ, như xác định các phần vốn lưu động đối với các dự án đầu tư xây dựng công trình giao thông đường bộ theo PPP - phần thiếu hụt của dòng tiền những năm đầu tiên đưa vào khai thác, vận hành dự án. Nhà đầu tư có trách nhiệm phải huy động bổ sung từ nguồn vốn chủ sở hữu, nguồn khác để bù đắp và được tính toán vào phương án tài chính dự án.

Loại bỏ nhà đầu tư yếu kém

Nhằm khắc phục tình trạng nhà đầu tư BOT tay không bắt giặc, nên việc nâng tỷ lệ vốn chủ sở hữu so với yêu cầu NĐ15 về PPP là cần thiết. Với quy định hiện hành nhà đầu tư BOT chỉ cần đáp ứng 10-15% vốn chủ sở hữu là đáp ứng yêu cầu.Tuy nhiên, đối với 8 dự án BOT trên tuyến cao tốc Bắc Nam, Bộ GTVT cho rằng việc nâng tỷ lệ vốn chủ sở hữu sẽ bảo đảm dự án càng khả thi về huy động vốn tín dụng. Vì vậy, bộ này kiến nghị Thủ tướng chấp thuận tính toán trong báo cáo NCKT với tỷ lệ vốn chủ sở hữu bằng 20% tổng vốn đầu tư dự án. Bên cạnh đó, khuyến khích nhà đầu tư tăng tỷ lệ vốn chủ sở hữu khi dự thầu.

Một vấn đề quan trọng quyết định thành công của các dự án BOT là tín dụng dài hạn để thực hiện. Thực tế hiện nay thị trường tín dụng dài hạn trong nước chưa phát triển, dư nợ nguồn vốn vay tín dụng dài hạn từ các ngân hàng trong nước đang ở mức cao. Các ngân hàng chủ yếu huy động ngắn hạn để cho vay dài hạn, trong khi theo quy định của NHNN tỷ lệ huy động ngắn hạn để cho vay dài hạn những năm tới sẽ giảm dần. Việc tiếp tục huy động nguồn vốn dài hạn từ thị trường trong nước để thực hiện 8 dự án BOT trên tuyến cao tốc Bắc Nam là khó khả thi. 

Đối với nguồn vốn nước ngoài, để huy động được Chính phủ cần chấp thuận bảo lãnh doanh thu tối thiểu, cam kết chuyển đổi ngoại tệ, bảo hiểm bên thứ 3 thay thế Chính phủ thực hiện nghĩa vụ khi ký kết hợp đồng từ các tổ chức bảo hiểm uy tín như MIGA, NEXI… Tuy nhiên, hành lang pháp lý và điều kiện hiện nay chưa cho phép Chính phủ cung cấp các bảo lãnh này.Hơn nữa, theo quy định của NĐ 04/2017/NĐ-CP về cấp và quản lý bảo lãnh Chính phủ, phần lớn các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông không đáp ứng điều kiện cấp bảo lãnh. Với những ràng buộc này và thực tiễn thời gian qua, khả năng huy động vốn nước ngoài cho các dự án đầu tư theo PPP là không khả thi.

Đăng Tuân